“双循环格局下济南市新型城镇化如何助推强省会建设” 听听专家怎么说

科学推进新型城镇化进程，优化城乡布局，发挥城市规模经济、创新经济、消费经济载体作用，既是双循环格局下增强高质量发展内生动力的必然选择，也是助推新时代现代化强省会建设的关键路径。近期，市政府研究室组织召开政府决策智库专家座谈会，围绕“双循环格局下济南市新型城镇化如何助推强省会建设”主题，对促进农业转移人口有序有效融入城市、提升城市群和都市圈承载能力、促进城市和小城镇协调发展、加快推进城乡融合发展等方面内容进行了深入研讨，听取专家意见建议。现将专家发言要点梳理提炼。

一、崔树义（山东社会科学院人口学研究所所长）

纵观世界各国各地，较大人口规模、较高人口密度，是实现强国、强省、强市的必要条件。

第一，济南人口规模达峰时间将早于全国，需引起高度重视。2012年我国劳动年龄人口达峰，人口红利正逐渐消失，人口或者说劳动力因素正成为决定经济发展的重要因素。由于计划生育政策执行严格，济南劳动年龄人口达峰（2010-2011年）早于全国，未来人口规模达峰时间也将早于全国（2025-2028年），“人口红利”消失时间也会明显早于全国。从“七人普”数据看，郑州过去十年人口规模和增长率均为济南三倍。更值得注意的是，根据《济南市出生和死亡人口、自然增长率数据分析报告2019版》，济南人口规模增长主要受自然因素作用，属于自然增长，而非机械增长，反映出我们政策效力有限。当前，需从各级领导干部做起，转变观念，视人口为最重要财富，从主要看“人口”向主要看“人手”转变，即从主要看“人口”能够消费，转变为主要看“人手”能够生产、创富。

第二，应对人口红利逐步消失带来的挑战，需及早积极应对。山东省连续多年人口净流出、且排名居前，说明我省对人口“拉力”不够而“推力”较强。一手抓机械增长，一手抓自然增长，积极执行落实国家生育政策，提高人口自然增长率。目前国内人才争夺已从金字塔尖人才争夺转变为中低层次人才争夺，应全方位引才，既引进高层次人才，也重视吸引普通人才和一般劳动力落户。落实落户政策，近年济南放宽落户政策动作大、户籍“零门槛”政策出得比较早，但效果不理想，原因在于零门槛落户解决了“进的来”，但“留得下，过得好”还没完全实现。即便落户，要想享受优质医疗教育资源等高水平公共服务，还有诸如购买学区房等一系列门槛，未实质上实现户籍与福利保障一体化，对外来人口吸引力不强。支持鼓励外出农民工返乡就业创业。2015年起，全国流动人口规模由持续上升变为缓慢下降。要用好新旧动能转换契机，出台政策引导外出农民工返乡就业。积极创造就业岗位，优化产业结构，发展适宜年轻人就业的产业，为年轻人在本地就业创造更多适宜岗位。改善就业环境和政策。目前济南吸引大学生落户创业的部分政策手续繁杂、可得性差，实施中反而会造成负面效应。需提高政策便利性可得性，重点是留住省内大学生、吸引外地山东籍大学生返鲁返济就业。同时，注重宣传、维护和改善济南良好形象。

第三，促进农民工家庭社会融入，需提高其生存发展能力，彻底实现农民工经济立足、福祉保障、社会接纳和文化交融。一是深化二元户籍制度改革，完善落实居住证制度，降低户籍与就业、购房、子女教育、社会保险、社会救助、社区福利服务等资格、权利关联程度，为农民工及其家庭享受城市社会福利开方便之门。二是完善就业促进与保障体系，推动农民工家庭尤其是二代农民工工作融入。三是加快推进城市公共服务全覆盖，对农民工群体集中的贫困落后社区给予必要关注，确保农民工家庭生活融入。四是积极解决农民工家庭子女教育问题。五是重点解决农民工家庭社会养老保险转移接续、提高社会医疗保险可携带性并提高农民工家庭享受工伤、失业、生育保险比率。六是将农民工家庭作为整体，制定促进农民工家庭整体融入的社区计划，建立起个人、家庭、社区、政府相结合的农民工社会支持网络。

二、刘志红（山东省城乡规划设计研究院副总工程师）

没有城镇化就没有现代化，与过去传统城镇化相比，新型城镇化更加注重质量、更关注人。

一是全力发展高端产业。发展高端制造业，壮大现代服务业，在信息、研发方面挖掘潜力。加强科研和成果转化，由政府搭建平台，引导企业、科研机构、大专院校密切合作。有序引导区域分工，避免低水平内部竞争。二是进一步优化营商环境。既要服务好民营经济发展，切忌“做老爷”、搞“一刀切”；还要积极打造良好的人才生活环境，把人才留住、把产业留住。三是全面落实人口落户政策。在全面执行国家政策的同时，尽快制定地方配套政策，加强保障性住房发放政策研究，既盯紧高端人才，也要留住保障城市正常运转的其他各类人才。四是探索城乡融合发展新举措。比如探索创新宅基地置换、城乡二套房等措施，推动城乡融合发展要素自由流动。比如集体经营性建设用地入市问题，要注意生态环境保护和区域分工，防止每个村庄都规划保留工业区。五是交通建设要与城市空间布局有机结合。由政府全面统筹，正确处理好轨道交通发展与城市开发的关系，注重城市地域扩展的整体性，把中心城、外围区县、重点街镇、特色小镇与城市空间拓展结合好。六是城市规划建设管理要精细化。规划方面，探索引入社区规划师制度，搭建起政府与社区居民沟通的桥梁，引导居民参与城市设计。建设方面，从长远角度做好城市建筑设计，避免建了拆、拆了建。管理方面，还有大量精细化工作要做，比如龙奥北路和奥体东路交叉口东北角的节点绿化，下雨或浇灌时水土流失明显。七是都市圈发展要坚持强大自身和让利周边。注重四个圈层，中心城区主抓高端制造业和以信息业为主的高端服务业；都市区副中心大力发展制造业；副中心的外围打造仓储物流和商品集散中心；最外围的地方，发展现代农业，布局特色小镇、重要的功能增长点。同时注重让利周边，交通上要共同受益，让都市圈内都感到方便；项目上要瞄准高端，让出低端；生态上要一盘棋布局，考虑周边城市感受。总之，济南作为都市圈龙头，只有强大自身和学会让利，才能带动整个都市圈发展，并形成整体合力。

三、董彦岭（山东财经大学区域经济研究院院长）

济南的区域定位有三个层次，即省会经济圈核心城市、山东半岛城市群龙头城市之一、黄河流域中心城市之一。从圈层上讲，包括以济南城区为核心的三个圈层：主城区与外城区及周边县域、济南与省会经济圈其他六市、省会经济圈与胶东经济圈及鲁南经济圈的联系和互动。就提高经济圈和城市群承载能力，提三点建议：

首先，要在四个“一体化”上下功夫。逐步实现交通、政务服务、医疗、教育一体化，以密织的、立体的、衔接的交通网络为基础，以市场为主推动实现自身分工，不足之处再由政府引导。通过交通一体化扩大市场范围，进而提升分工深度和广度。

第二，处理好三个关系。主城区和周边区域的关系，在分工方面强调市场化、增量调整式的分工协作关系，主城区综合化和高能化，周边区域特色化和功能化，周边主要是对主城区的服务和支撑。济南与省会经济圈城市的关系，中心和次中心共同带动周边小城镇发展，进行双向能量输送，形成交换式、互为支撑的关系，而非简单中心外围辐射关系。省会经济圈及鲁南经济圈的关系，也应加强分工协作，发挥辐射带动作用，攥指成拳才有力量。

第三，以全域城镇化为重要抓手。在济南这样的中心城市推进全域城镇化，是发挥城市群和经济圈承载辐射能力的优先选择，是城乡融合发展特别是大都市区乡村振兴的可行路径。应将全域城镇化作为未来10年济南发展的中期目标，通过全域城镇化带动，更好促进乡村基础设施延伸、都市农业发展，实现乡村振兴，带动周边省会经济圈区域发展。

四、耿庆海（山东省住房和城乡建设厅原副厅长）

第一，通过推进实现济泰一体化、与省内其他城市群形成高效联动、加强与“京津冀”“长三角”“中原城市群”联系交流，提升济南城市群和省会都市圈承载能力。一是通过东西两条线紧密连接促进济泰一体化发展。西线沿104国道，在长清和泰安形成泰山文化旅游带，通过轨道交通、BRT公交，使两市形成公交化交通互联，发挥同城效应。东线沿济泰高速东线在各进出口，规划建设特色旅游景点、特色民宿等，将“泰山游”“泉城游”融为一体。在旅游、医保、公交等方面研究出台政策，形成济泰同城待遇。二是推进省会都市圈建设，促进济聊、济德、济淄、济滨、济东等在交通、旅游、教育、医疗、互补产业等方面协作联动，形成同城效应。三是与山东半岛城市群及省内其他城市群形成高效联动，发挥省会功能和互推作用。四是加强对京津冀、长三角、中原城市群，特别是北京、上海、南京、合肥、郑州、石家庄、徐州等城市的联系交流，形成城市间互联、互学、互派机制。

第二，通过打造世界著名“泉水特色旅游休闲娱乐区”、打造沿黄河生态风景区、建设西客站城市次中心和济南西南部生态文化旅游新城区，加快实现济南城市现代化建设。一是高度重视、充分宣传利用好泉水这张独特的城市名片，建设更多与泉水有关的旅游设施，让天下人都来济亲泉、玩泉。二是结合新旧动能转换起步区建设，突破行政区划限制与齐河联动，规划建设沿黄河生态经济风貌区。三是高度重视西客站片区建设，发挥承载功能，打造济南城市形象重要地标。四是以市中区西南部和长清城区为基础，建设济南西南部生态文化旅游新城区，引进国内外知名企业进行高水准开发建设。

第三，以各区县城区为基本单元，推进城乡融合发展，推进城乡一体化。重点开展规划、交通、市政公用设施、教育卫生和文化旅游等“五个一体化”工作。

五、雷刚（山东社会科学院农村发展研究所研究员）

围绕“双循环”“新型城镇化”“强省会建设”三个关键词提三方面意见。

第一，着力推进“三个循环”。一是城乡间循环。济南农村人口数量占比高，提升城镇化率，要加快推动农业转移人口向城市集聚，完善相应城乡配套要素，打通要素流动渠道。二是城市间循环。当前城市和城市之间的流动明显提高，新型城镇化建设要统筹考虑区域布局和人口流动趋势，更多关注对于外来人口的吸引。三是城市内循环。传统城镇化背景下乡村转移人口处于不完全城镇化状态，老一辈农民工在失去劳动优势之后更多回归农村，未来新型城镇化要考虑其能否长久定居，完成由低等收入到中等收入群体的转化。

第二，加快推动非户籍人口市民化。调查显示，济南人口职住分离、城乡双栖较多，且距离逐渐拉远；周边区域吸引力度高，省外吸引比例低；城镇化高地明显，洼地较为突出。基于以上特点，对外，人口策略应当向更加积极的人口政策转变，吸引外来人口集聚；对内，提高优质公共服务的供给能力，推动市民户籍的普及化向市民权益的普惠化转变。瞄准新市民的需求变化，应当从三个方面着重发力。就业方面，当前先进制造业机器换人速度加快，就业政策应当随着新形势升级换代，大力发展能够广泛提供就业岗位、引领城市发展的产业，提高产业与就业匹配度，完善灵活就业人员保障体系，吸纳更多外来人员集聚。住房保障方面，借鉴上海市农民工公寓模式，将低学历新就业人员住房问题纳入政策范畴，增强人口吸纳能力。教育方面，一方面要提供优质均衡的基础教育，增强对外来人口的吸引凝聚；另一方面要加大人才成长职业教育，为现有的中低收入群体迈向中高收入阶层提供支撑。

第三，担负起省会城市责任担当。一是引领区域发展。主城区要提高带动和辐射能力，周边要加强联动，实现错位发展；外围山东半岛城市圈，强化济青合作；跳出省外，加强与郑州等沿黄城市的交流沟通，在引领沿黄发展方面做表率。二是抓住城乡融合发展国家试验区重大机遇，创新容错纠错机制，营造敢试验、能试验、会试验的浓厚氛围。三是放眼山东乃至更大区域引领时尚和特色消费的方向。比如商河温泉要放眼全域，依据特色资源，为主城区乃至全省消费提供优质空间。四是引领人口集聚、人才成长新模式。济南、青岛是抵挡省内人才外流的最后屏障，要针对性出台促进省内毕业生留济，吸引外地院校山东籍毕业生来济的人才政策。

六、史晓浩（山东省住房和城乡建设发展研究院院长助理、城镇化研究所所长）

当前济南常住人口城镇化率超过73%，在此基础上推进城镇化，需搞清三个问题。

第一，济南城镇化已经取得了哪些成就。主要体现在五个方面：一是全面取消落户限制，农业转移人口市民化实现新突破。二是发展空间进一步拓展，城市内部结构功能实现优化提升。三是放大集群效应，强省会引领区域发展的空间动力传导机制初步建立。四是以创新为第一动力，城市现代化水平进一步增强。五是注重试点示范，国家和省级试验区带动城乡融合发展创新求变。

第二，现阶段城镇化有哪些潜力可以发挥。主要有四点：一是新旧动能转换起步区起势成型。798平方公里的起步区，不仅拓展了城市发展空间，对重大基础设施建设、新型基础设施建设、战略新兴产业发展，将提供巨大的增量空间，进一步拉升城市发展上限。同时，为经济圈、都市圈要素集聚开辟出新的承接地。二是城乡融合发展向纵深推进。当前，以县为单元的城乡融合发展刚刚起步，以莱芜为代表的新设区的城乡融合发展，恰好对接城区一体化发展需要，新型城乡关系也将极大程度上补齐乡村发展短板。三是城市更新行动深入实施。中优战略的提出恰逢其时，老城区发展需要植入新活力，泉水文化、城市更新、功能提升、基础设施等着力点找得很准，目的是改善城市内部二元结构。四是现代城市建设有效推进。包括智慧城市、生态城市、创新城市、人文城市、包容城市、韧性城市建设6个方面。

第三，新型城镇化未来发展路径怎么走。根据国家城市布局，济南正处在北横东纵的交叉点上，是重要枢纽，要依托新型城镇化，打造融入和服务国内大循环的枢纽城市。一是以人的需求为主线，做优新旧动能转换起步区城镇化。以全市“一号工程”推进起步区建设，要从未来发展方面考虑并明确，起步区需要什么样的人、如何吸引这样的人、如何留住这样的人，最终建设成青年友好型新城区。二是以城乡融合发展试验区为突破口，构建全域城镇化发展格局。总结商河集体经营性建设用地入市模式，出台全市建设用地入市政策。加快构建大郊区城乡融合发展格局，依托城乡融合发展加快城区一体化进程，推进衰弱的乡村地区精明收缩。三是以新一轮城市更新行动为支点，优化宜居宜业人居环境。通过城市体检摸清城市更新范围，滚动实施老旧小区改造，建设泉城风韵老旧街区，多措并举破解城中村改造资金平衡难题。注重精细化建设管理，一点一策实施微更新，配齐物业管理，建设完整居住社区。四是以城市现代化为统领，推动城市可持续发展能力实现跨越式发展。智慧城市建设突出智慧产业与智慧治理，生态城市建设突出生态价值实现，创新城市建设突出科创济南发展，人文城市建设突出文旅融合市场培育，包容城市建设突出外来人口认同，韧性城市建设突出城市安全底线。五是以全面深化改革为动力，及时破解城镇化建设难题。省里城镇化牵头单位已调整到发改委，济南市也应加快机构调整。同时，由各相关部门精准制定有关配套政策，形成统一牵头、各尽其责、合力推进的工作机制。(来源：济南市人民政府研究室）

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