九方金融研究所：2025年政府工作报告解读

李枭剑 九方智投旗下九方金融研究所宏观研究员

2025年3月5日,十四届全国人大三次会议在北京开幕,国务院总理李强作政府工作报告。报告中提出,今年发展主要预期目标是:国内生产总值增长5%左右;城镇调查失业率5.5%左右,城镇新增就业1200万人以上;居民消费价格涨幅2%左右;居民收入增长和经济增长同步;国际收支保持基本平衡;粮食产量1.4万亿斤左右;单位国内生产总值能耗降低3%左右,生态环境质量持续改善。

政府工作报告作为政府报告国家工作的重要文件,其中所包含的信息和相关表述对于社会经济的发展具有重要意义。九方金融研究所宏观团队认为,本次政府工作报告中有以下几个方面值得重点关注。

第一,本次政府工作报告对于外部环境的关注度明显提升。相较于去年12月的中央经济工作会议,本次报告认为当前“外部环境更趋复杂严峻”,我国贸易、科技领域以及全球产业链供应链稳定、地缘政治、市场预期、投资信心等都将面临挑战。今年1月特朗普正式就任美国总统后,短时间内关税政策率先落地,全球经贸格局迎来巨震,后续外部环境所带来的冲击可能将引发一系列连锁反应,这也是政策关注重点转变的原因所在。

第二,国内经济回升向好的态势仍需进一步稳固。国内方面,本次政府工作报告指出“经济回升向好基础还不稳固”,并重提了有效需求不足、部分企业生产经营困难、群众就业增收面临压力等问题。其中,报告特别指出了“消费不振”的情况,促消费的重要性更加凸显。此外,本次报告指出了一系列政府工作中的问题,如协调配合不够、服务观念不强、办事效率不高等,我们认为这一方面是二十届三中全会改革精神的具体体现,另一方面也是2月民营企业座谈会相关要求的反映。

第三,主要经济发展目标基本与去年持平,展现出政策“稳增长”的决心和信心。本次报告提出了一系列发展预期目标,其中国内经济增长目标和就业目标与2024年保持一致,这既是完成2035远景规划的衔接要求,亦是短期内“稳中求进”精神的表现。相比于经济增长和就业目标,本次报告对于物价和能耗的目标更值得关注。在以往年份中,政府工作报告对于居民消费价格涨幅的目标一直是3%左右,但本次报告调整为2%左右,我们认为这并非政策目标的放松,而是基于现实意义的考量。相比于往年3%的物价增长目标,2025年2%的目标或更具合理性、前瞻性与可实现性。最后,本次报告提出2025年“单位国内生产总值能耗降低3%左右”,而2024年的目标为2.5%。今年作为“十四五”收官之年,更多有力度的环保政策有望出台,推动我国绿色低碳发展更进一步。

第四,积极的政策基调下,政策的灵活性也将有所提升。本次政府工作报告延续了近两年来“稳中求进、以进促稳,守正创新、先立后破,系统集成、协同配合”的政策基调,但值得注意的是,报告新增了“根据形势变化动态调整政策”的表述。在外部风险事件频发、内部复苏基础偏弱的背景下,这一表述或意味着政策对于突发事件的反应能力将明显提升,政策出台的灵活性、前瞻性、及时性都将强于往年。

第五,更加积极的财政政策将“有的放矢”。本次政府工作报告在财政政策方面做出了较为具体的安排,涉及预算内赤字、超长期特别国债、特别国债、地方政府专项债等多种工具,今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元,比上年增加2.9万亿元。特别是,除了常规的财政支出项目外,本次报告提出了土地收储和收购存量商品房、促消费等多个资金使用方向,并要求“持续优化支出结构”,以上均说明财政资金的使用方式出现了一定的转变,财政政策的效能有望得到提升。不过也要注意到,今年合计新增的11.86万亿元政府债务中,有一部分用在了银行补充资本、化解地方政府债务等领域,这部分资金带来的增量效果相对不足,对于整体财政的扩张力度需要进一步观察。

第六,货币政策的宽松窗口尚未关闭。本次报告沿用了此前“适度宽松的货币政策”的表述,且再度提及了“适时降准降息”。尽管去年末以来市场的宽松预期有所降温,但这一表述的再度出现或意味着货币政策仍有宽松的空间。结合此前“根据形势变化动态调整政策”的政策理念,我们认为货币政策加码的时间点存在较大的不确定性,需要结合内外部环境综合研判。此外,本次会议提出“落实无还本续贷政策,强化融资增信和风险分担”等一系列措施,有助于缓解中小民营企业融资难、融资贵的困境,这同样可视为民营企业座谈会后政策落实的一环。

第七,“民生导向”成为政策出台的新特征。与以往相比,本次报告的一大特征便是强调了宏观政策的“民生导向”。具体来看,政策的“民生导向”主要体现在以下几方面:一是提振居民消费,本次政府工作报告专门安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。二是增加居民收入,如推动中低收入群体增收减负,完善劳动者工资正常增长机制等。三是做好民生保障,包括提高城乡居民基础养老金最低标准、发放育儿补贴以及强化基本医疗和就业服务等。

第八,科技创新政策更加“与时俱进”。本次报告将“因地制宜发展新质生产力,加快建设现代化产业体系”放在了十项重点工作的第二位,仅次于扩内需。而近段时间以来,我国在AI、机器人等高科技领域取得了显著的进展,本次报告同样增加了具身智能、大模型等内容,凸显出政策“与时俱进”的特点。

第九,防风险工作进入新阶段。房地产市场、地方政府债务、中小金融机构是此前防风险工作的重点领域,近半年来,随着地产政策、化债政策的加码,我国重点领域风险化解取得了明显进展,这也是本次报告将此前“风险隐患仍然较多”调整为“风险防范工作还需要加强”的原因所在。站在当前时点,我们认为国内经济领域的防风险工作或已进入新阶段,随着地产收储和地方政府化债工作的持续推进,短期内出现系统性风险的概率已明显降低。

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